FAO农药管理官员顾宝根先生接受本刊记者专访谈新颁布的《农药管理条例》

2月8日，国务院通过了新修订的《农药管理条例》（以下简称《条例》），4月1日，农业部农药鉴定所正式对外公布。该条例也将于2017年6月1日实施。那么新修订的《农药管理条例》将对我国农药行业将带来哪些影响？该条例与发达国家农药管理法规有哪些异同点？联合国对农药管理又有哪些要求？带着这些问题本刊记者专门采访了原农业部农药检定所副所长、现联合国粮农组织（FAO）农药管理官员顾宝根先生。

农药不仅是重要的农林业生产物资，也是农产品质量安全和环境污染的主要风险因子，因此，各国对农药实现严格的管理。我国自1978年实行登记制度以来，农药管理工作不断完善和发展，特别是1997年《农药管理条例》的颁布，使农药管理走上了法制化的轨道。而随着社会主义市场经济的发展、行政审批的改革、公众对食品安全和环境保护要求的提高以及农药产业的深度国际化，农药管理环境和要求发生了巨大变化。2013年，国际粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)联合颁布了《国际农药管理行为守则》（以下简称《守则》），系统阐述现代农药管理的理念、制度、方法和要求。

本文通过对顾宝根先生的采访，把我们制订的农药管理制度与一些国际农药管理法规及做法进行比较，使我国的农药管理制度更加完善、科学、合理，并使新颁布的《农药管理条例》对中国的农药管理带来根本性改进和提高。

记者：中国与有关国家农药管理制度的比较主要存在哪些差异？

顾宝根先生：由于各国农药生产和使用、管理历史、技术和资源等的差异，所采用的农药管理制度有所不同，概括起来可以分成3种类型。一种是以欧美发达国家为代表的管理制度，其特点是制度健全，全程管理，并以安全风险防控为核心；第二种以中国和巴西等经济转型和中等发达国家为代表的管理制度，其特点是制度相对健全，但不完整，对各种农药风险和违法行为还不能进行全程管理：第三种是发展中国家的管理制度，由于受管理资源和能力限制，管理制度相对简单，以登记为核心。表1就中国新旧农药管理制度与美国、泰国和FAO《守则》进行了比较，从中可以看出，中国新旧农药管理制度以及与美国、泰国和FAO《守则》农药管理制度的主要区别。

表1中国、美国、泰国和FAO《守则》农药管理制度对比

记者：国际先进农药管理制度有哪些主要特点？

顾宝根先生：世界各国的农药管理不断完善和发展，其中欧美发达国家农药管理历史长，法规健全，制度全面，方法有效，体系完整，逐步形成了符合市场经济体系的现代农药管理体制，而巴西、阿根廷和泰国等众多发展中国家对农药的管理亦效仿欧美发达国家，她们均具有以下共同的特点。

健全的法规。早在1905年法国就颁布了《农药管理法》，随后，各国陆续颁布了单独的农药管理法规，如美国(1910年)、加拿大(1927年)、德国(1937年)、澳大利亚(1945年)、奥地利(1948年)、日本(1948年)、英国(1952年)、瑞士(1955年)和韩国(1955年)等。除法规外，发达国家及国际组织起草发布了一系列涉及登记、试验、实验室管理、经营、使用指导、监督执法、风险监测、废弃物处理等的管理和技术规范，构建了完整的技术管理体系，使农药管理不仅有法可依，也有标可循。

完整的制度。农药管理涉及生产、经营、储运、广告、使用、国际贸易和废弃物处置等领域和行为，FAO《守则》要求对农药实现全生命周期管理(life-cycle management)，以避免或减少农药对人、动物和环境的各种不利影响。发达国家制定了包括农药登记、企业登记备案、企业生产记录和检查、经营许可、安全事故监测通报、问题产品召回、施药器械审核、使用监管和服务、废弃农药及废弃包装物处理、登记资料保护、再登记和进出口监管等的一系列管理制度。

科学的机制。发达国家农药管理是针对农药生命周期可能发生的违法行为和安全风险环节而设置管理制度的，各种制度相互衔接，形成了一个完整的管理链条。通过登记管理，可确保产品的质量、效果和安全；通过经营许可，能确保市场秩序的规范；通过企业生产记录和核查，以确保企业合法生产和销售；通过使用监管和指导，提高安全使用水平；通过安全事故监测，降低各种安全风险；通过废弃药剂和包装处置，减少环境污染；通过进出口监管，切实履行国际公约；通过强化处罚，规范市场秩序等。

细化的规定。FAO《守则》内容覆盖农药管理、农药检测、风险减少、管理技术要求、供应与使用、供销与贸易、信息交流、标签、包装储存及处置等12章67条款，其中文版为14143字。美国《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂》（FIFRA）则包含登记、企业备案、销售、进出口、处罚、部门职责和经费等34章共115个条款，内容全面。以登记为例，美国分成农药登记、再登记、试验使用许可、特殊评审和登记取消、小使用登记等6章34条。规定的细化有利于执行和操作，确保依法行政，公正公平。可喜的是中国刚刚颁布的新条例已经得到了很好的补充完善，已经逐步向发达国家农药管理制度和FAO《守则》靠拢。

严厉的处罚。发达国家对违法行为处罚十分严厉，因而形成了良好的诚信体系。以美国为例，FIFRA规定，违反规定销售使用限制性农药（如高毒农药）的，对专业植保服务机构和人员，可以处以25000美元罚款，或一年拘禁，或同时处罚；即使是个人（如农民）自己违规使用，也要处以不超过1000美元罚款或30天的行政拘禁，或同时处罚；而企业违法生产，将面临停产甚至关门的风险。严厉的处罚，高昂的违法成本，使企业、经销商和使用者（农民）都不敢有违法行为，从而形成良好的生产和市场秩序，农药使用也比较规范。我国新条例在这方面也得到了很好的补充修订，必将对生产经营假冒伪劣产品的行为形成有力震慑，也必将有力促进农药市场朝着健康有序的方向发展。

完善的体系。农药管理具有很强的专业性，FAO《守则》要求各国成立农药管理机构从事农药登记及相关管理工作。发达国家都成立了专门的农药管理机构，实行专业化管理，确保管理的水平和质量。同时发达国家形成了自上而下有效的管理机制，以美国为例，联邦政府以农药登记管理为主，而地方政府开展企业核查、市场监管和使用监管及指导等工作，规定了企业、协会、非政府组织和使用者等的相关责任和义务，形成各方共同参与的社会管理责任体系。如农药废包装的回收处置，通过立法，主要由企业和工业协会来承担。

记者：您认为新条例修订前中国农药管理制度主要存在哪些问题？

顾宝根先生：1997年中国颁布的第一部《农药管理条例》对农药生产、经营和使用等各个环节的管理进行了规定。然而，由于受当时形势和环境所限，农药管理制度不够先进、不太完善，与目前的行业发展要求、社会对农药管理要求、经济体制和行政审批改革之间存在较大差异，与国际通行做法也不符合。具体来说存在以下几个方面的不足。

市场准入制度复杂。原《条例》规定，我国农药市场准入制度有3种许可、1个标准，即企业核准定点、农药登记、生产许可和标准审定，其中企业核准由工信部负责，登记由农业部承担，而生产许可又分为生产许可证和生产批准文件，分别由国家质检总局和工信部办理，产品标准由质检局审批。世界各国都采用农药登记一种许可制度，而生产企业实现备案制度。从技术层面来说，农药登记、生产许可和产品标准的审查内容存在重复，设置了不必要的多重审批。这种多头管理、重复许可，不仅增加了企业负担，而且各部门政策的不一致（如乳油产品生产许可与登记政策不同，产品标准审核与登记的不一致），更使企业无所适从，增加了企业研发和生产成本及投资风险；同时企业核准等制度由于缺乏监督执法，使非法生产现象难于抑制。

市场监管制度缺失。市场是农药生命周期中最易出现问题的环节，因此不论是发展中国家还是发达国家，几乎都实现经营许可制度。我国最初制定《条例》时，农药经营主体以供销社和植保部门等集体单位为主，因此没有开放经营，也没有设立经营许可制度。而目前的农药经营以个体为主，主体复杂，形式多样，使经营环节不仅不断出现售假和联合制假等违法行为，也因经销商没有履行告知购药农民安全用药知识的义务，导致农药过量使用、作物药害和残留超标等安全问题，给农业生产、农产品质量安全和生态环境构成危险。

全程管理制度缺位。农药管理应当对市场准入、生产、销售、储运、使用到废弃物处理和废包装回收等实现全程管理，从而控制违法生产，避免产生各种安全风险。过去我国农药管理的特点是重许可、轻监管，重管理、轻服务，重处罚、轻规范，对许可审批各部门抓得紧，但对于事后监管、使用指导和风险防控等重视不够，使农药管理断层、脱节，没有形成完整的管理链条，不能实现系统有效的全程管理，各种违法行为和安全问题自然难以有效杜绝。

安全风险防控薄弱。农药是有毒物质，使用、处置不当，容易引起作物药害、残留超标、人畜中毒、水土污染和毒害生物等安全问题，影响农业生产、食品安全、人体健康和生态环境，因此，农药安全风险防控是农药管理的主要任务。原管理制度主要集中在审批和监管执法，还没有系统开展安全事故监测通报、药害事故预防和处置、农药环境污染监测预防、问题产品召回和废弃包装物回收处置等相关工作，为此应当加强安全风险产生要素及环节管理，构建贯穿农药生命周期的安全风险防控机制。

记者：作为FAO农药管理官员，您对中国新颁布的《农药管理条例》有何看法？

顾宝根先生：FAO/WHO的《农药管理行为守则》要求对农药实行生命周期的全程管理，并鼓励政府、企业、协会、经营者、使用者和非政府组织等有关各方共同参与，构建社会共治制度，确保农业生产安全，减少农药对健康和环境的负面影响。新条例在管理制度方面有许多创新，使中国农药管理更加科学、合理、严厉和有效。一是全程管理体系更加完善。新条例对企业生产、经营许可、规范使用、产品召回、废弃物处理等新增了管理制度和要求，管理环节覆盖了农药的各个环节。二是管理制度更加合理，最大特点是将农药登记、生产、经营和使用等的管理职责和权限都集中到一个部门，并建立了从生产到销售再到专业使用的建档制度，有利于统一权力责任，优化监管手段，提高管理效能。三是风险防控更加严密。临时登记的取消、试验单位的认证、登记后再评价加强、使用事故监测、违规使用的处罚、问题产品召回、废弃物处理、生物农药和先进药械的推广、农药使用培训、专业防治的推进等规定，无疑有利于安全风险的预防和控制。四是法律责任更加明确。新条例对农药相关方的行为都规定其法律责任，违规处理的力度更大，这无疑有利于提高条例的执行效果。总之，新条例对中国农药管理制度进行了颠覆性改进，使中国农药管理越来越与国际接轨。

随着新的《农药管理条例》的出台和实施，我国的农药管理法规和制度逐步与FAO和WHO的《国际农药管理行为守则》及世界发达国家的接轨，从而满足新形势下对农药管理制度更高的要求。而本次通过对联合国粮农组织（FAO）农药管理官员顾宝根先生的专访，让我们更深刻地了解到中国《农药管理条例》修订的必要性以及未来将对中国农药管理制度以及农药行业发展带来的影响和变化。相信只有通过建立与国际接轨的行政许可制度，设立农药经营许可制度，健全农药全程管理，强化安全风险监管，重视技术服务和指导，构建社会责任体系，才能完善我国的现代农药管理体制和机制，从而对农药实现全面、有效管理，保护农业生产，保障食品安全，保护人体健康，保护生态环境，促进农药行业的持续健康发展。